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对两岸经济合作路线图的思考

时间:2010-01-25 15:25   来源:SRC-423
  当今世界经济发展有两大趋势:经济全球化与区域经济一体化,并由此带来两个层次的经济开放。第一层次,在经济全球化潮流下,世界上超过150个国家或地区加入了世界贸易组织(WTO),对其它成员进行一定程度的经济开放。第二层次,在多边谈判进展有限的困境下,区域经济一体化潮流随之兴起,WTO成员间通过以自由贸易协议(FTA)为主的形式进行更优惠的关税减让和经济开放。两岸虽然同为WTO成员,但因特殊的政治背景,双方经济相互开放程度落后于对其它WTO成员的开放程度,甚至连第一层次的入世承诺都未实现。因此,未来加强和深化两岸经济合作的重点,一是实现两岸经济往来的正常化,二是推进两岸经济合作的制度化,三是探讨和落实两岸经济关系的机制化安排。正常化大体上是双方实现第一层次的开放程度,制度化与机制化则是在两岸经济进一步自由化的过程中逐步实现第二层次的开放程度,而在现实中这三者是同时推进的。

  一、两岸经济往来正常化

  两岸经济往来的正常化主要指改变两岸经济往来因政策限制造成的间接、单向、局部的不正常状况,实现直接、双向、全面的两岸经济往来格局。1979年以前的30年间,两岸经济基本处于隔绝状态,是在特殊历史、政治条件下进行的严格政策限制。大陆发表《告台湾同胞书》、明确倡议两岸开展经济文化交流后,两岸经济往来从无到有,从小到大,政策限制也逐步放松,这是两岸经济往来正常化的开端。在两岸经济往来正常化的进程中,大陆率先提出并大力推动两岸实现包括通航、通邮、通商在内的“三通”,并单方面大幅开放对台贸易与投资,政策松绑的速度和程度远远走在台湾前面。2008年以来,随着两岸关系实现历史性转折,大陆不断加大推动两岸经济合作的力度,台湾也相继实施了有利于两岸经济关系发展的政策,双方在“九二共识”基础上推进协商,共同促成了两岸全面直接双向“三通”,2009年台湾开放大陆资金入台实现双向投资、两岸签署金融监管备忘录(MOU)后金融业有望实现双向交流与合作,从这些已取得的突破看,不少学者认为两岸经济往来的正常化已经“基本实现”。

  但从WTO的角度看,两岸相互放松经济限制政策尚未完全达到入世时承诺的标准。21世纪初,两岸先后加入世界贸易组织(WTO),各自对WTO成员做出了不同程度的经济开放的承诺。按照WTO规范,该承诺适用于WTO的所有成员,即每个成员均应给予所有其它成员“最惠国待遇(Most Favored Nation, MFN)”(注:WTO文件明确说明该术语包括国家和地区,无主权意涵),不应歧视任何WTO成员。目前,大陆市场对台湾商品基本上全面开放,而台湾当局对两岸经济往来的政策松绑却远远不够。以开放商品种类为例,台湾对大陆以外的WTO成员开放了99%以上的入世时承诺的商品进口,但对自大陆进口的商品却分为禁止进口、有条件进口、允许进口三类,其中有条件进口和允许进口种类合计不超过80%。截至2010年1月1日止,台湾准许从大陆进口的农工产品共8,625项,占全部商品总数10,867项的79.37%,其中农产品开放62.26%(1,427项),工业产品开放83.94%(7,195项)。再以开放赴台投资为例,目前台湾开放大陆企业投资岛内制造业项目仅占台入世承诺项目的30%,开放服务业项目仅占台入世承诺项目的22%,金融业对大陆开放则刚刚处于起步阶段,距台入世时承诺的开放程度相去甚远。因此以“最惠国待遇”的标准看两岸经济关系并未实现正常化。

  二、两岸经济合作制度化

  两岸经济合作的制度化是指对两岸经济活动予以规范,制定双方共同遵守的办事规程或行动准则。正常化是解除不合时宜的政策限制的过程,制度化则是建立符合双方利益需要的行事规范的过程。两岸经济由长期隔绝到相互往来,必然存在规则、标准等多方面的制度差异和制度空白,需要通过协商寻求可以共同遵守的制度化安排。内容包括:投资保障协议、避免双重征税协议、贸易争端处理机制、产业标准的共同制定及知识产权保护等。例如两岸两会第四次领导人会谈签署的《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸标准计量检验认证合作协议》,以及此前签署的《海峡两岸食品安全协议》、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸金融合作协议》等,即属于两岸经济合作制度化的范畴。从这个意义上说,两岸签署经济合作框架协议也属于制度化安排的内容,但由于该协议牵涉面极广,涉及到不同产业及不同经济行为的相互联系及相互作用,与前述单一功能性议题的制度性协议有着很大不同,因此在两岸经济合作制度化基础上提出两岸关系“机制化”的概念。

  三、两岸经济关系机制化

  两岸经济关系的机制化是指将两岸经济交流与合作中的各种经济政策与经济活动纳入有明确发展方向的有机系统内,构建出一个符合两岸关系特色、适应两岸共同发展需要的经济合作机制。其中最核心的内容是签署两岸经济合作框架协议。两岸经济合作框架协议是为实现两岸经济关系正常化、推进两岸经济全面深入合作而作出的具有两岸特色的制度化安排。从性质上看,世界贸易组织(WTO)对成员间的经济合作协议一律称为“区域贸易协议(Regional Trade Agreement, RTA)”。依据协议的实质内容,WTO对RTA主要分为4类:一是对部分贸易商品进行关税减让,称“部分范围(Partial Scope, PS)”;二是对大多数贸易商品关税减让,称“自由贸易协议(Free Trade Agreement, FTA)”,绝大多数RTA均属此类;三是协议内容含有服务业合作,则称“经济整合协议(Economic Integration Agreement, EIA)”;四是关税领土合并,对外实行共同的关税和贸易限制,称为“关税同盟(Custom Union,CU)”。两岸商签的经济合作框架协议内容以货物贸易为主,应属FTA范畴。


  两岸经济合作框架协议具有鲜明的两岸特色,既不同于以往WTO成员间签署的一般性FTA,也不同于中国大陆与港澳地区签署的CEPA。其特色突出表现在:第一,两岸是在尚未完全实现经济正常化的条件下同时推动经济自由化。截至2009年3月,总共153个WTO成员间共签署并报备了421个RTA,相互提供比当初加入WTO时所承诺的更优惠的关税减让条件,即“超WTO协议(WTO-Plus Agreement)”。两岸是在逐步实现WTO承诺的同时,展开“超WTO协议”的谈判,这与一般FTA谈判仅限于“超WTO协议”的自由化内容不同。第二,早期FTA内容仅限于货物贸易关税减让,近年来服务贸易和投资内容也经常出现在FTA内容中,但经济合作内容仍较少见,而两岸经济合作框架协议内容不仅涵盖货物贸易、服务贸易和投资,还包括有规划指导、有政策支持、有产学研一起参与的新型产业合作与经济合作,远比一般意义上的FTA复杂。第三,由于两岸关系特殊,虽同为WTO成员,但不可能完全按照WTO规则处理所有两岸经济问题,只能是本着“WTO精神”签署两岸经济合作框架协议,比如台湾农产品开放问题上大陆需要做出适当妥协和让步,而不宜完全按照“对等开放”的WTO规则要求台湾全面开放。总之,该协议的特点是既要符合两岸关系特色、适应两岸共同发展需要,也要得到两岸各界支持、受到国际社会欢迎。

  两岸签署经济合作框架协议,目的是促进两岸经济共同发展,增进两岸同胞共同福祉,最大限度地实现优势互补,最大可能地追求互利双赢。根据两岸研究单位有关“两岸经济合作框架协议”研究的共同结论与建议,两岸经济合作框架协议的签署,对两岸经济发展均有正面的效益。中华经济研究院研究结果显示,签署两岸经济合作架构协议,虽对不同产业带来不同程度的正、负面影响,但整体而言,将促使台湾的GDP增长,并对福利、贸易、就业、产值等总体经济产生正面效益。大陆研究单位的评估认为,签署两岸经济合作框架协议总体上对大陆经济发展具有正面影响,同时,大陆产业发展将因竞争力强弱不同而从中获益或受到冲击。两岸研究单位在进行个别研究时,虽然使用的模型与方法有所不同,但所获结论一致,相互印证了研究结论的可信度,也为双方推动两岸经济合作架构协议提供了一个理论的基础。

  两岸签署经济合作框架协议对提升台湾经济竞争力、避免边缘化尤其重要。世界范围内,RTA的成立为本区域内企业的对外贸易与投资创造了有利条件,而同时,RTA区域外的企业竞争力在该区域内将受到相对不利的影响。以台湾为例,在2010年“中国-东盟自由贸易区”启动后,中国大陆与东盟约90%的商品陆续实现零关税,台湾出口产品的65%集中在这两个市场,不能享受关税减让的台湾产品出口竞争力必然受损,台湾经济难免面临边缘化危机。因此,两岸如能尽早签署经济合作框架协议,台湾将可利用协议中的“早期收获”为其石化、纺织、面板、机械、汽车及零配件等产业争取前期的关税减让,提升产业竞争力。按照台湾方面的研究结果,两岸签署经济合作框架协议将使台湾经济增长率提高1.65至1.72个百分点,总出口量上升4.81-4.99个百分点,总进口量上升6.95-7.07个百分点,社会福利增加77.1亿美元,就业人数可望增加25.7~26.3万人。此外,该协议对台湾成为跨国企业的“全球创新中心”及“亚太经贸枢纽”和台商运筹经营的“营运总部”有重要意义。

  总之,两岸签署经济合作框架协议,有利于在现有基础上更为迅速、全面地深化两岸经济合作,有利于为两岸人民谋得更多和更实在的利益,有利于台湾经济提升竞争力和扩大发展空间,有利于两岸共同应对经济全球化特别是区域经济一体化不断增强的趋势。两岸签署经济合作框架协议的步骤基本是先建立框架和确定目标,然后再协商具体事项。在推动过程中,两岸应遵循平等互利的原则,秉持相互开放的理念,对某些产业和社会群体可能受到的一些影响认真评估,在商签协议的过程中妥善兼顾,从而使协议实现双方的利益最大化和代价最小化。两岸签署和落实经济合作框架协议后,将沿着最大限度实现两岸优势互补、最大可能追求两岸互利双赢的方向,继续构建和发展具有两岸特色的经济合作机制,为两岸关系和平发展不断提供更为强大的经济动力。(本文作者朱磊系中国社会科学院台湾研究所经济研究室副主任副研究员 经济学博士)

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编辑:李学斌